Onorevoli Colleghi! - È un dato di fatto che le aree metropolitane necessitano di regole radicalmente differenti da quelle che disciplinano livelli di governo infrastatali, come province e comuni. Tale assunto vale a maggior ragione per le capitali dei principali Stati moderni che configurano realtà dimensionali estremamente ampie e complesse che, aggiungendosi al peculiare carattere simbolico e rappresentativo dell'intero Paese, rendono indispensabile uno speciale regime normativo e organizzativo. Questa evidenza è chiaramente riscontrabile osservando i casi dei più avanzati Stati democratici i quali nel tempo hanno provveduto a dettare discipline differenziate e particolareggiate per le loro capitali.
Una panoramica di tipo comparato sulle democrazie costituzionali contemporanee ci mostra che tutte le grandi capitali godono di uno statuto particolare. Si pensi, tra i tanti, al caso di Berlino che, nel 1991, è tornata a essere la capitale della più grande Repubblica federale europea e risulta particolarmente interessante perché è inserita in un contesto istituzionale che, sotto molti e diversi aspetti, si avvicina al modello italiano. La forma di Stato tedesca ha costituito uno dei principali punti di riferimento cui l'Italia ha guardato al momento della modifica costituzionale del 2001, quando si è dato il via al federalizing process. La Costituzione federale tedesca assimila Berlino, che pure conserva lo status di comune, ai Länder che compongono la Repubblica federale, mentre la disciplina delle attribuzioni e delle funzioni spettanti all'amministrazione della capitale è sancita da un accordo direttamente stipulato fra la città e la Repubblica federale.
Di grande interesse è anche l'esempio dello statuto di Washington, poiché in base
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alla Costituzione federale il potere di legiferare sul District of Columbia è riservato al Congresso. In realtà si registra l'istituzione di un sostanziale autogoverno del Distretto, finanziato per mezzo di stanziamenti federali annui che si affiancano alle entrate proprie. Con una legge federale del 1990 si è disposta l'elezione di due rappresentanti del Distretto di Columbia nel Senato degli Stati Uniti e di uno nella Camera dei rappresentanti per istituire un raccordo diretto fra le istanze locali e il Congresso federale.
L'organo legislativo centrale svolge un ruolo determinante anche in Spagna, visto che spetta alle Cortes l'approvazione di una legge che disciplini il regime speciale della «Comunità autonoma di Madrid», che è stata istituita con la Ley orgánica n. 3 del 1983.
Ancora, si citano i casi significativi della capitale del Regno Unito che dispone di ampi poteri nelle materie di interesse locale in virtù del Greater London Authority Act del 1999, di Bruxelles, capitale federale e regione amministrativa nel contempo, e di Parigi, che è comune e dipartimento insieme.
Queste sono solo alcune delle realtà che testimoniano la tendenza diffusa a riconoscere la peculiarità della natura delle capitali e a trasporla in un regime organizzativo e funzionale speciale.
Tendenzialmente, il carattere speciale delle grandi capitali trova riconoscimento nel testo costituzionale che le identifica quali istituzioni primarie della forma di Stato. L'assetto ordinamentale di queste strutture istituzionali è di solito regolato dal Parlamento nazionale perché il ruolo delle capitali non è assimilabile a quello di un qualsiasi altro ente territoriale, dal momento che riguarda l'intero Paese.
Ecco perché è necessario che alle capitali siano conferiti poteri e prerogative particolari che si traducano in una forma di autonomia normativa, finanziaria e amministrativa, necessaria ai fini dell'esercizio di funzioni specifiche e aggiuntive rispetto a quelle di ogni altra città. Tali elementi di distinzione sono identificabili nella presenza degli organi costituzionali e delle principali amministrazioni pubbliche, nell'ospitalità delle rappresentanze degli Stati esteri e di istituzioni internazionali. La capitale costituisce il riferimento istituzionale del Paese nel mondo e, in connessione e in conseguenza di tutto ciò, è la sede principale del dibattito e della rappresentanza politica nazionale in tutte le sue forme, nonché espressione della società civile.
In Italia, di fronte alla necessità di supplire a questa mancanza, si è intervenuti con la riforma costituzionale del 2001, con l'articolo 114, terzo comma, della Costituzione, nel quale si sancisce che: «Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento».
In realtà, tuttavia, il tratto distintivo che la Costituzione attribuisce alla capitale della Repubblica non ha trovato riscontro, successivamente, nella realtà dei fatti e nel contesto normativo ordinario.
Alla luce di ciò si ritiene che, allo scopo di rendere effettiva la dimensione differenziale della capitale, si renda necessaria l'approvazione di una legge che dia finalmente attuazione al terzo comma dell'articolo 114 della Costituzione, e quindi attribuisca a Roma la sua reale dimensione di capitale della Repubblica italiana.
La natura di grande area metropolitana della città di Roma, zona ad altissima densità di popolazione, sede delle istituzioni di governo nazionali e titolare di un primato ineguagliabile in termini di patrimonio storico, culturale e paesaggistico, si lega in modo inscindibile alla sua condizione di capitale della Repubblica. L'assoluta peculiarità della realtà capitolina è ribadita dalla presenza sul territorio dello Stato della Città del Vaticano, sede del soglio pontificio e punto di riferimento per la comunità cristiana a livello mondiale. Ciò comporta, di conseguenza, la sussistenza di una doppia configurazione delle sedi di rappresentanza diplomatica, insieme a una fitta presenza di organi di carattere internazionale che fanno di Roma un crocevia in ambito globale.
Le molte peculiarità che caratterizzano la città di Roma rendono indispensabile
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l'applicazione di una disciplina speciale che permetta di realizzare un sistema di governo locale efficiente.
La nostra proposta è diretta ad attribuire a Roma capitale una serie di poteri assimilabili a quelli spettanti, in linea di massima, alle regioni ordinarie, arrivando tuttavia a determinare la configurazione di un vero e proprio nuovo ente territoriale, definibile come «città-regione». Nel predisporre gli strumenti utili al conseguimento dello scopo prefissato, la presente legge opera nel pieno rispetto del dettato costituzionale e delle previsioni dello statuto della regione Lazio.
Il sindaco, eletto direttamente, diventerà dunque il presidente della città-regione e l'amministrazione di Roma capitale sarà affidata a organi corrispondenti a quelli attualmente previsti e regolamentati per gli ordinamenti regionali: consiglio e giunta.
La linea da seguire è sicuramente quella di un esecutivo forte, che porti a privilegiare la figura centrale del sindaco-presidente, al fine di agevolare lo svolgimento delle funzioni necessarie per l'amministrazione e la gestione di una struttura articolata e complessa quale quella della capitale, sotto la supervisione e il controllo del consiglio, espressione del voto popolare.
L'ordinamento della capitale dovrebbe così basarsi su una dipendenza diretta dalla Repubblica italiana, assumendo, tuttavia, un carattere del tutto autonomo rispetto agli altri comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni stesse.
Una città-regione, dunque, assimilabile per gran parte degli aspetti organizzativi e funzionali ad una regione ma, comunque, qualitativamente diversa. Roma capitale verrebbe così a sostituire l'ente territoriale del comune di Roma e a costituire l'espressione sia della comunità locale, sia dell'intera comunità nazionale.
Questa impostazione risulterebbe poi già avallata dal dato costituzionale, che vede il collegamento diretto tra il già menzionato terzo comma dell'articolo 114 della Costituzione e il primo comma della stessa norma che stabilisce: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato». La riserva di legge prevista dall'articolo 114, terzo comma, porta a pensare di essere in presenza di una materia di competenza esclusiva dello Stato, giustificando così l'ipotesi di un ordinamento capitolino direttamente dipendente dallo Stato, con la previsione di forme di finanziamento e intervento per Roma da parte dello Stato, sempre nell'ambito dei vincoli posti dal titolo V della parte seconda della Costituzione.
Tali limiti costituzionali sono sostanzialmente rappresentati dall'autonomia garantita a tutti i soggetti che costituiscono la Repubblica italiana: ciò significa che la legge in oggetto dovrebbe contemplare le forme di raccordo interistituzionale e di finanziamento, senza ledere in alcun modo la sfera di autonomia degli enti territoriali.
Tra i princìpi cardine della normativa non possono assolutamente mancare quello della leale collaborazione che ispiri il nuovo modello di relazioni tra gli enti territoriali elencati dall'articolo 114, primo comma, della Costituzione, per garantire in tal modo una sinergica collaborazione tra di essi nell'interesse comune.
Oltre alla individuazione e alla successiva elencazione, tassativa, delle competenze e degli spazi di intervento specifici, Roma capitale sarà competente, in via residuale, per tutte le attività e i servizi di pubblico interesse che non siano espressamente attribuiti ad altri soggetti istituzionali.
In relazione agli aspetti finanziari, rileva per Roma capitale il dettato dell'articolo 119 della Costituzione, che riconosce il principio di autonomia finanziaria. In particolare, l'articolo 119, quinto comma, della Costituzione, prevede che risorse aggiuntive siano riservate dallo Stato a determinati enti di governo territoriale per far fronte a esigenze di carattere speciale. Tale previsione pare perfettamente applicabile alla disciplina della capitale.
Per quanto riguarda, invece, l'attribuzione di funzioni legislative che renderebbe sicuramente completa l'attribuzione di specifiche
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prerogative a questo nuovo ente, non si può prescindere, tuttavia, da un intervento sul regime costituzionale vigente. Infatti, nonostante l'ordinamento di Roma capitale possa essere disciplinato con legge ordinaria dello Stato, è necessario prevedere, contemporaneamente, una legge di rango costituzionale, necessaria per attribuire specificatamente a Roma capitale la funzione legislativa secondo quanto previsto dal nostro ordinamento.
È possibile, invece, prevedere e disciplinare specifici poteri regolamentari in ambiti di materie individuate e tassativamente elencate, in modo da poter evitare l'insorgere di conflitti di competenza tra i vari livelli territoriali. Resta affidata, naturalmente, a successivi provvedimenti del Governo, la delimitazione precisa di ogni specifica attribuzione.
Per ciò che attiene l'ambito territoriale su cui si estenderà il nuovo ente, corrisponderà in linea di massima all'attuale territorio del comune di Roma ma ingloberà in sé i comuni limitrofi con cui presenta un'inequivocabile linea di continuità. Agli altri comuni, attualmente componenti la provincia di Roma, rimane attribuita la possibilità di effettuare la scelta, sentite le popolazioni interessate e nei tempi previsti dalla legge, di poter essere compresi nel territorio del nuovo ente, costituendone una sorta di circoscrizione, o di rimanere a fare parte della provincia risultante da questo processo.
Naturalmente, questa scelta comporterà la necessità di individuare una nuova città che svolga le funzioni di capoluogo della regione Lazio.
L'intero progetto mira in questo modo, oltre ad attribuire finalmente la giusta dignità alla nostra amata capitale, anche a consentire alle altre città laziali di poter ampliare le loro potenzialità grazie a una nuova redistribuzione delle risorse, sia di natura economica che di rappresentanza nel consiglio della regione Lazio, attualmente concentrate, per ovvi motivi, nell'ambito quasi esclusivo del comune di Roma.
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